Empfehlungen des Wissenschaftsrats zur Differenzierung der Hochschulen

Der Wissenschaftsrat (WR) hat am 12. November 2010 seine „Empfehlungen zur Differenzierung der Hochschulen“ vorgelegt. Die am 15. November dazu veröffentlichte Presseerklärung trägt den Titel „Mehr Differenzierung wagen! Wissenschaftsrat plädiert für einen größeren Alternativenreichtum im Hochschulsystem“.

Mit den „Empfehlungen zur künftigen Rolle der Universitäten im Wissenschaftssystem“ aus dem Januar 2006 und den „Empfehlungen zur Rolle der Fachhochschulen im Hochschulsystem“ aus dem Juli 2010 hat sich der Wissenschaftsrat damit in den letzten vier Jahren umfassend mit einer Analyse der Entwicklungen innerhalb des deutschen Hochschulsystems und Vorstellungen zur Entwicklung des selben befasst. Auch wenn sich insbesondere über die Schlussfolgerungen trefflich streiten lässt – und so viel sei vorweg genommen – den Papieren merkt man an, dass genau hierüber wohl heftig gestritten wurde, alle drei Veröffentlichungen gehören sicherlich zur Pflichtlektüre hochschulpolitischer Akteure. Wie die meisten Empfehlungen des Wissenschaftsrats gliedern sich diese in einen Teil A mit einer Kurzfassung, einen Analyse-Teil B und einen Teil C mit den Empfehlungen. Es folgen teils umfangreiche Anhänge, besonders die Anhänge der 2011 erschienenen Empfehlungen sind bemerkenswert umfangreich. Es ist wirklich empfehlenswert, jeweils die Teile B und C einschließlich der Anhänge zu lesen und sich nicht auf die Kurzfassung zu beschränken.

Was ist mit Differenzierung gemeint?

Der Hintergrund bzw. die Aufgabenstellung der vorgelegten Empfehlungen beschreibt der Wissenschaftsrat selbst wie folgt:

Die Frage nach der Differenzierung betrifft die spezifische Gestalt eines Hochschulsystems. Dessen Aufbau ist einerseits durch die den unterschiedlichen Hochschultypen zugedachten Funktionen und Aufgaben bestimmt, andererseits durch kulturelle und historische Bedingungen, die zu diesen Funktionalitäten auch in ein widersprüchliches Verhältnis treten können. […] Die Weiterentwicklung von Hochschultypen, ihrer Größenverhältnisse, Statusrechte und Aufgaben geht mit Verschiebungen gesellschaftlicher Interessen und Konzepte von Hochschule und Bildung einher und bildet Präferenzen der relevanten Anspruchsgruppen ab. (S. 11)

Zu Beginn seines Analyseteils weist der WR selbst auf das Problem hin, dass die (dann allerdings von ihm selbst in der Folge verwendeten Typenbeschreibungen eigentlich gar nicht richtig definiert sind:

Eine verbindliche inhaltliche Definition der bundesweit vorhandenen Hochschultypen „Universität“, „Fachhochschule“ und „Kunsthochschule“ existiert ebenso wenig wie ein materieller Hochschulbegriff. […] Richtet sich der Blick auf die Praxis von Einzelinstitutionen, so wird deutlich, dass jenseits der typologischen Unterscheidung von Universitäten, Fachhochschulen und Kunsthochschulen bereits heute ein beachtliches Maß an Diversität herrscht und dass Institutionen – namentlich auch im privaten Sektor – existieren, bei denen die Beschreibung ihres Aufbaus und ihrer Praxis keine eindeutige Zuordnung zu einem Hochschultyp erlaubt. (S. 34)

Die „faktische Diversität“ wird wie folgt beschrieben:

  • Kunst- und Musikhochschulen seien als einziger Hochschultyp inhaltlich bestimmt, sie konstituierten sich über ihre Gegenstandsbereiche (S. 35)
  • Für Universitäten und Fachhochschulen [seien] formale und strukturelle Merkmale durch die Typenzuordnung festgelegt. Für die Universitäten sind dies insbesondere das (bis auf wenige Ausnahmen) allein ihnen zukommende Promotionsrecht, das Habilitationsrecht und in vielen Fächern die Beschäftigung habilitierter Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer. (S. 36-37)

Es wird aber festgehalten, dass dem Regelfall eine Reihe von Ausnahmen entgegenstehen, die in der Konsequenz dazu führen, dass unter dem Begriff Universität verschiedenste Institutionen subsumiert würden.

Der WR formuliert dies zugespitzt in folgender Form:

Sie verdeutlicht allerdings, dass bereits heute die institutionellen Formate, für die der Universitätsbegriff Orientierung und Klammer bildet, in einem Maße disparat sind, das eine normative Berufung auf die Universität im Singular nur um den Preis der Ausblendung einer längst schon realen Differenzierung erlaubt. (S. 38)

Es werden eine Reihe von Faktoren aufgelistet, die diese tatsächliche Differenzierung befördert haben oder weiter befördern werden:

  • Die formale Gleichstellung der Abschlüsse von Universität und Fachhochschule.
  • Die Exzellenzinitiative.
  • Die selbst initiierte (nationale, regionale und internationale) Gruppenbildung innerhalb des Hochschulsektors.
  • Die Entwicklung der außeruniversitären Forschung.

Für den Typus Fachhochschule wird in ähnlicher Form beschrieben, dass zwar Merkmale für den Regelfall des Hochschultyps Fachhochschule gesehen werden, aber

Anpassungsleistungen und Weiterentwicklungen dokumentieren, dass die spezifisch deutsche Ausprägung des Typus „Fachhochschule“ kein statisches Modell darstellt. (S. 40).

Die Diversifizierung wird auch durch die Ausbildung von Sonderfällen „außerhalb der binären Typenunterscheidung“ [zwischen Universitäten und Fachhochschulen] beeinflusst.

Der WR sieht es allerdings nicht als seine Aufgabe, mit den Empfehlungen neue Typenbildungen vorzuschlagen:

Die Perspektive der hier vorliegenden Empfehlungen ist allerdings nicht die, ausschließlich neue Typenbildungen im strengen Sinne als Szenario der funktionalen Weiterentwicklung einer differenzierten Hochschullandschaft zu beschreiben. Auch die Vervielfältigung institutioneller Entwürfe innerhalb der vorhandenen Kategorien ist ein geeigneter Weg, um die Leistungsfähigkeit und Flexibilität des Hochschulsystems insgesamt zu erhöhen. (S. 44)

Relativ ernüchtert klingt die Feststellung, dass die Versuche der Vergangenheit zur Differenzierung (Auflösung der Pädagogischen Hochschulen, Einrichtung von Gesamthochschulen) nichts daran ändern konnten, dass die Universität die Rolle der Leitinstitution hat:

Hochschultypen, Gesetze und Systematiken sind vielfach in analogiebildender oder abgrenzender Weise auf die Universität bezogen. Damit ist der Universitätsbegriff prinzipiell überdeterminiert und insofern mitunter der Ausprägung neuer, experimenteller und jenseits der Typendifferenz angesiedelter Hochschulformen eher hinderlich.

Dies sind nur einige der im Papier beschriebenen Kernpunkte. Insgesamt werden im Papier des WR die Entwicklungen im deutschen Hochschulsektor sehr umfassend beschrieben. Dies war bereits in den Empfehlungen zur Entwicklung der Fachhochschulen so, ist aber auch in bemerkenswerter Deutlichkeit im Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Professuren an Fachhochschulen geschehen.

Empfehlungen

Kernaussage der Empfehlungen ist, dass im deutschen Hochschulsystem eine funktionale Differenzierung nach vielfältigen Parametern notwendig sei. Er kritisiert dabei gleichzeitig die derzeitige Fokussierung auf die Forschungsleistung als einzige Dimension:

Die Überbetonung von Tabellen, Rankings und Leistungsvergleichen in einer einzigen Dimension (der Forschungsleistung) ist nicht zweckmäßig im Hinblick auf eine Weiterentwicklung des deutschen Hochschulsystems als Ganzem. (S. 58)

Und:

Der Wissenschaftsrat fordert die politischen Entscheidungsträger auf, die finanziellen wie ordnungspolitischen Rahmenbedingungen des Hochschulsystems so zu gestalten, dass sie eine angemessene und funktionsadäquate Differenzierung ermöglichen. Es bedarf des gezielten Einsatzes von Geld und steuerungspolitischen Instrumenten zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen über das ganze Leistungsspektrum hinweg. (S. 58)

Es folgen im Papier eine Reihe von konkreten Empfehlungen, so z.B.

  • Zur Steigerung der Wanderungsneigung westdeutscher Studienanfängerinnen und -anfänger,
  • Herausbildung von Angeboten mit überregionaler Ausstrahlung,
  • Orientierung am niederländischen College-Modell,
  • Orientierung an der Region,
  • internationale Ausrichtung.

Er empfiehlt generell

… , die Zahl der Studienplätze an Fachhochschulen überproportional auszubauen. Die Expansion des Hochschulsystems soll zu wesentlichen Teilen im Sektor der Fachhochschulen erfolgen, die zugleich ihr Fächerspektrum ausweiten sollen. (S. 61)

Er warnt gleichzeitig vor einem stärkeren Anstieg der Anfängerzahlen, als im Hochschulpakt 2020 vorhergesagt und finanziert und er kritisiert die Folgen der föderalen Struktur der Finanzierung der Hochschulbildung:

Dass sich die föderale Struktur der Finanzierung von Hochschulbildung und Forschung bei Fortbestehen der gegenwärtig geltenden Finanzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht in jedem Falle als optimal erweist, ist gerade in der jüngeren Vergangenheit immer deutlicher geworden. (S. 62).

Unscharf und teilweise widersprüchlich bleiben die Empfehlungen zur Ausdifferenzierung der Hochschultypen. Es bleibt der Eindruck, dass man sich in der Gruppe der Autorinnen und Autoren nicht einigen konnte, wie weit die Konsequenzen der faktisch bereits stattgefundenen und auch in der eigenen Analyse konstatierten Differenzierung gehen sollen.

Er

empfiehlt den Typenzwang dahingehend zu lockern, dass die Erprobung von neuen Hochschultypen und -formaten jenseits von Universitäten und Fachhochschulen befördert wird. (S. 69)

In Bezug auf die Differenzierungsvorschläge gehen diese Empfehlungen zwar in kleinen Teilen weiter als die Empfehlungen zur Entwicklung der Fachhochschulen. So wird z.B. gefordert:

Um die Diversifizierung der Hochschultypen und die Etablierung neuer Formate jenseits von Universitäten und Fachhochschulen nicht durch die Aufrechterhaltung einer ausschließlich binären Typendifferenz zu blockieren, empfiehlt der Wissenschaftsrat, die faktische Ausdifferenzierung des Hochschulsektors in den Anerkennungs- und Genehmigungsverfahren der Länder auch terminologisch nachzuvollziehen. Die Anerkennung einer Hochschule sollte nicht in jedem Falle als Universität oder Fachhochschule erfolgen müssen, sondern in begründeten Fällen davon abweichen können. Es kann weitere Hochschulen geben, die das Promotionsrecht ausüben und doch nicht Universität sind. (S. 71)

Im Wesentlichen wird allerdings die Verbundidee (in deutlicher Abgrenzung zur Fusionsidee) favorisiert. Verbünde zwischen Hochschulen gleichen Typs, zwischen Hochschulen verschiedenen Typs, zwischen Institutionen der außeruniversitären Forschung und Hochschulen, zwischen Hochschulen und der Wirtschaft; alles das soll ausprobiert werden.

Fachhochschulen

Die Empfehlungen zu den Fachhochschulen bleiben allerdings enttäuschend und greifen die stattgefundenen Entwicklungen kaum auf. FHs sollen Lehrhochschulen bleiben, lediglich temporäre Forschungsprofessuren sollen eingeführt werden und das Promotionsrecht verbleibt an den Universitäten, wenn auch eine diesbezüglicher Kooperationsverpflichtung eingefordert wird.

Universitäten

Auch den Empfehlungen zu den Universitäten merkt man den Kompromisscharakter deutlich an. So wird konstatiert, dass „der internationale Trend […] hin zur Stärkung einer kleinen Zahl forschungsstarker Universitäten an der Spitze eines pyramidalen Institutionengefüges [geht]“, es wird aber nur eine „eine moderate Stratifizierung des Universitätssektors“ für unumgehbar gehalten. Was immer das in der konkreten Ausgestaltung heißen soll.

Das vom Wissenschaftsrat postulierte Leitbild einer Universität bezieht sich auf eine in ihren Einzelsegmenten und nicht als Gesamtinstitution profilierte Universität (S. 77). Er lehnt zwar die Begriffe „Forschungsuniversität“ und „Lehruniversität“ als Leitbilder einerseits ab, fordert aber andererseits die Binnendifferenzierung (die innerinstitutionelle Ausformung spezifischer Funktionsbereiche S. 78)). Das soll unter anderem mit eigenständig operierenden Untereinheiten, unterschiedlichen Lehrdeputaten für Lehrende und neuen lehrbezogenen Personalkategorien geschehen.

Promotionsrecht

In Bezug auf das Promotionsrecht bleiben die Empfehlungen bemerkenswert inkosequent im Verhältnis zur voran gestellten Analyse. Es gibt zwei Hilfskonstruktionen, mit denen das exklusive Promotionsrecht für die Universitäten gerettet werden soll:

  • die Fächer und
  • die „Funktionen“ der Hochschultypen.

Das Promotionsrecht wird auf die Funktion der Selbstreproduktion wissenschaftlicher Disziplinen reduziert. Diese Selbstreproduktion sei an die institutionellen Voraussetzungen der Universitäten gebunden, da dort Forschungsorientierung und Nachwuchsausbildung miteinander verschränkt seien. Forschung und Lehre seien an FHs nicht zum Zwecke der wissenschaftlichen Reproduktion systematisch aufeinander bezogen und deshalb komme diese Funktion den Fachhochschulen von ihrem institutionellen Auftrag her nicht zu (S. 85). Diese Kausalkette weist schon einen bemerkenswerten Grad an „Dialektik“ auf, denn im Kern ignoriert sie die eigenen Analysen des WR und besagt, dass hier nicht die Realitäten zählen, sondern dass, was vor längerer Zeit einmal in die Landeshochschulgesetze geschrieben wurde. Gleichzeitig hält man im Analyseteil fest, dass die Wirklichkeit den Aufgabenzuschreibungen schon lange nicht mehr entspricht.

Lediglich in denjenigen Fächern, die ausschließlich an Fachhochschulen angeboten werden, sollen FHs in Form eines kooperativen Promotionsrechts einbezogen werden, unter Federführung der Universitäten.

Durchaus gewollt scheint in der Summe der Empfehlungen ein „downgrading“ von Teilen an den Universitäten:

Umgekehrt bedeutet dies, dass über die Handhabung des Promotionsrechts in denjenigen, in Zukunft eher zunehmenden Bereichen der Universitäten, die eindeutig keine Funktion der Reproduktion des wissenschaftlichen Nachwuchses erfüllen, nachgedacht werden muss. Bereits 2006 hat der Wissenschaftsrat darauf hingewiesen, dass künftig nur solche Universitäten oder Teilbereiche von Universitäten den wissenschaftlichen Nachwuchs heranbilden sollten, die hohen wissenschaftlichen und qualitativen Ansprüchen genügen. „Nicht alle Bereiche einer Universität und jeder Hochschullehrer müssen automatisch und permanent in die Nachwuchsausbildung eingebunden sein.“

Zugespitzt ist das dann der Abstieg dieser Universitätsteile von der premier league in die zweite Liga. Dort tummeln sich dann aber auch nach Analyse des WR aus der dritten Liga aufgestiegene Fachhochschulen. Warum die einen vom Typ her dann Universität und die anderen dann Fachhochschulen bleiben sollen, wird nicht erläutert.

Wie schon in den Empfehlungen zur Entwicklung der Fachhochschulen schimmert als Kernbegriff für die Trennung der Typen FH und Universität der Begriff der „Funktion“ innerhalb des Hochschulsystems durch. Anstatt aus der Analyse die Vision eines funtionstüchtigen Hochschulsystems abzuleiten, werden Rollen normativ gesetzt. Und das, obwohl man einräumen muss, dass diese Rollen in Teilen faktisch in dieser Form nicht mehr existieren.

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